Оглавление
Внесение правок в Конституцию РФ
Выше мы уже рассмотрели, чем отличается поправка от пересмотра Конституции по своей юридической сути, кто осуществляет пересмотр Конституции РФ и как. Теперь настало время разобраться в процедуре внесения правок в главный закон страны и сравнить ее с регламентом пересмотра Конституции.
О последних поправках в Конституцию РФ читайте обзор КонсультантПлюс. Если у вас еще нет доступа к системе КонсультантПлюс, вы можете оформить бесплатный пробный доступ на 2 дня.
Этап 1. Инициатива
Право вносить предложения по правкам в Конституцию РФ имеют те же субъекты, которым предоставлено правомочие предлагать ее пересмотр (ст. 134 КРФ). Мы уже упоминали их выше.
На рассмотрение Федсобранию предлагаемые изменения передаются в форме проекта закона о внесении правок. Предложение может быть сформулировано:
- как текст новой статьи (или ее части) в КРФ;
- как текст новой редакции уже существующей статьи (или ее части) КРФ;
- как положение об исключении определенной статьи КРФ или ее части.
Этап 2. Принятие правок Федсобранием
Правки к главам 3–8 КРФ принимаются по правилам, предусмотренным для принятия ФКЗ. То есть эти новшества считаются одобренными Федеральным собранием, если за них проголосовало не менее ¾ от общего числа членов Совфеда и не менее 2/3 от общего числа депутатов Госдумы.
Сначала их рассматривает Госдума в трех чтениях. Если нововведения были поддержаны, в течение 5 дней они передаются далее — Совету Федерации.
После этого принятые Федсобранием правки должны быть рассмотрены законодательными органами каждого субъекта РФ в срок не более 1 года (ст. 9 закона «О порядке принятия и вступления в силу правок к КРФ» от 04.03.1998 № 33-ФЗ, далее — закон № 33).
Этап 3. Вступление правок в силу
Закон о внесении правок в Конституцию РФ вступает в силу после одобрения органами законодательной власти не менее 2/3 субъектов РФ. Этот закон обретает юридическую силу в момент его опубликования, если им же не установлена другая дата.
Этап 4. Внесение правок в текст
Принятые правки в текст КРФ вносит сам Президент (ст. 14 закона № 33). Обновленный текст КРФ должен быть опубликован в течение месяца после изменений.
Рекомендуем! Изучить процесс прохождения правок от стадии законопроекта до опубликования закона на всех этапах гораздо удобнее на конкретных примерах. Найти их можно в т. ч. в базе законопроектов Госдумы. Предлагаем для наглядности закон РФ о поправке к КРФ «О контрольных полномочиях Госдумы в отношении Правительства РФ» от 30.12.2008 № 7-ФКЗ. По этой ссылке можно проследить историю рождения закона о правках в Конституцию РФ.
Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции
Статья 134
Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Статья 135
1. Положения , и Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений , и Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Статья 136
Поправки к Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Статья 137
1. Изменения в Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
2. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в Конституции Российской Федерации.
Алфавитно-предметный указательА Б В Г Д Ж З И К Л М Н О П Р С Т У Ф Ц Ч Я
Конституция | Оптичeская копия | Гocударственные симвoлы | Пoстановления КС | Пoстановление ВC
Драконовские меры: история конституций
Первые своды основных законов появились еще в древности. Их впервые записали в Афинах в 620 году до н.э., речь шла об управлении городом. Необходимость была насущной: власть принадлежала аристократии, которая руководствовалась по своему усмотрению устными правилами, неизвестными бедным жителям.
В Афинах практиковали денежные займы под залог имущества, земли и даже свободы. В итоге население попало в долговую кабалу, в руках аристократии оказались крупные земельные наделы, а царь ослабел. Если кто-то совершал преступление, последствия зависели от того, к какой семье принадлежал преступник и жертва. Зачастую это приводило к кровной мести, которая могла длиться несколько поколений. Аристократические вендетты затрагивали весь город.
После неудачной попытки захвата власти олимпиоником Килоном, который стремился стать тираном при поддержке недовольных бедных жителей, аристократы были вынуждены ввести общие правила. Задачу поручили законодателю Драконту, который зафиксировал существовавшие законы и ввел новые. Преступления среди аристократов теперь разрешались судом, а кровная месть стала нелегальной. Тремя сотнями лет позже Аристотель особо отмечал различение между умышленным и непредумышленным убийством. Но помимо этого конституция Драконта была драконовской — именно ему мы обязаны этим выражением. Многие мелкие преступления, например, кража продуктов, карались смертью. За долги по-прежнему можно было попасть в рабство.
В итоге конституция Драконта просуществовала недолго и в 590-е годы до н.э., после очередной смуты, была заменена законами Солона. Тот провел долговую амнистию, обеспечил всем представительство в суде и расширил ценз для присутствия в выборных органах — положив начало афинской демократии.
Фото: Douglas O / Unsplash
Аристотеля конституция Драконта интересовала наряду с другими подобными сводами законов — он был занят вопросом о том, что же такое конституция, и как она должна быть устроена. Вот что он пишет в своей «Политике»:
«Государственный строй есть порядок в области должностей; при нем все части находят себе место либо на основании свойств, присущих им, либо в силу того или иного правила, обусловливающего их равенство с общей точки зрения (я имею в виду, например, правило, уравновешивающее либо неимущих, либо состоятельных, либо общее для тех и других). Таким образом, неизбежно получается столько же видов государственного строя, сколько имеется способов управления в зависимости от превосходств и отличительных свойств, присущих составным частям государства».
Аристотель, судя по всему, первым отделил от обычных законов законы конституционные — то есть такие правила, которые устанавливают «порядок в области должностей». Иными словами, основная задача конституции — описать системы и процедуры, по которым будет управляться государство. Отсюда идея о примате конституции над остальными законами.
Права в обмен на интересы
Конституционные документы продолжали писать по всему миру. Среди них, например, «Русская правда» XI—XII веков, в которой описывались судебные нормы. Но современная теория и практика конституционного строительства начала складываться только в XVII веке.
Ключевым стал вопрос о том, откуда берется право устанавливать порядок в государстве и почему все должны этому порядку следовать — то есть вопрос о легитимности. В Средние века проблема решалась просто: верховными законами считались библейские, а императоров как ставленников бога на земле короновали римские папы. Дополнительно власть опиралась на традиции — «так было, так есть и так будет всегда». С секуляризацией этот подход начал давать сбои и пришлось находить другие основания. Таким стал общественный договор.
Теоретики современного конституционализма — Томас Гоббс, Джон Локк, Жан-Жак Руссо и многие другие — исходили из идеи о том, что у каждого человека есть естественные права. Свобода, справедливость, равенство, защита от насилия, право на труд (список может меняться) принадлежат людям от природы, по факту отношения к человеческому роду. Идея не новая — так думали еще в Античности.
Заключая общественный договор, люди отказываются от некоторых естественных прав или соглашаются на их ограничение, потому что это в их интересах. Например, мы принимаем, что нашу свободу могут ограничить тюремным заключением, если мы совершим кражу — потому что не хотим, чтобы нас самих могли грабить без каких-либо последствий. Главное условие этого обмена — отказ от прав должен использоваться в общих интересах.
Фото: Leon Neal / Getty Images
Детали могут разниться — в рамках этой конструкции можно оправдать как абсолютную монархию, так и радикальную демократию. В любом случае основные законы государства или конституция становятся документом, который фиксирует взаимные обязательства.
Проблема перевода
Слово «конституция» происходит от латинского constituere — учреждать, устанавливать, устраивать. В русском языке мы используем слово в этом значении, когда говорим о конституции человека, имея в виду телосложение. В английском, например, сохраняется значение слова constitution как набора ключевых принципов, прецедентов и процедур, по которым управляется государство. Поэтому говорят о некодифицированных — не записанных в единый документ — конституциях. Такая конституция работает, в частности, в Великобритании.
Рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ
Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции РФ или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений.
Предложения направляются Советом Государственной Думы в КомитетГосударственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе для подготовки заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.
Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.
Поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в ином порядке, который предусмотрен Регламентом.
Рассмотрение проекта закона РФ о поправках к главам 3-8 Конституции РФ осуществляется Государственной Думой в трех чтениях.
Поправки к главам 3-8 Конституции РФ обсуждаются, и голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
После постатейного обсуждения и голосования поправок к главам 3-8 Конституции РФ Государственная Дума принимает закон РФ о поправках к главам 3-8 Конституции РФ в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Поступивший из Государственной Думы проект одобренного ею закона РФ о поправке к Конституции РФ регистрируется в срок не более 48 часов вместе с сопровождающими его документами и направляется всем членам Совета Федерации. Проект закона также направляется в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Председатель палаты или его заместитель могут передать проект и другим комитетам Совета Федерации.
Дальнейшее рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в палате в целом по той же процедуре, как по федеральным законам.
При отклонении проекта закона палаты могут использовать согласительные процедуры для преодоления разногласий.
После принятия Советом Федерации закона о поправке к Конституции РФ Председатель палаты не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уведомление. Оно должно содержать:
-
- сообщение о принятии в соответствии со ст. 136 Конституции закона РФ о поправке в Конституции РФ;
- текст самого закона с указанием дат его одобрения Думой и Советом Федерации;
- информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке рассмотрения этого закона законодательными (представительными) органами субъектов РФ.
Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ направляет его в законодательные органы субъектов РФ для рассмотрения.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ считается одобренным законодательным (представительным) органом субъекта РФ, если данный орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил соответствующее постановление в Совет Федерации в срок, установленный законом.
Порядок пересмотра Конституции
Выше мы разобрались, что пересмотр Конституции означает принятие, по сути, новой Конституции. Эта процедура достаточно сложна. Рассмотрим этапы пересмотра Конституции РФ.
Этап 1. Инициатива
С такой инициативой могут выступить (ст. 134 КРФ):
- Президент РФ;
- Совет Федерации (далее — Совфед);
- Государственная дума (Госдума);
- Правительство РФ;
- законодательные (представительные) органы субъектов РФ (парламенты, региональные думы, советы депутатов и т. д.);
- инициативная группа численностью не менее 1/5 членов Совфеда или депутатов Госдумы.
Предложение, содержащее конституционную инициативу, должно быть оформлено в виде специального акта. Например, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ и т. д. — в зависимости от статуса инициатора.
Предложение может быть первоначально внесено как в Госдуму, так и в Совфед.
Этап 2. Рассмотрение инициативы Федсобранием
Далее предложение рассматривается Федеральным собранием.
Обратите внимание! В состав Федсобрания входят две палаты: Совет Федерации и Государственная дума. Если предложенные изменения будут одобрены не менее чем 3/5 от общего числа членов Федсобрания, то на следующем этапе процесса пересмотра Конституции созывается Конституционное собрание
Оно должно быть созвано в соответствии со специальным федеральным конституционным законом (ФКЗ). Этот закон призван регламентировать собственно процедуру созыва, состав данного госоргана, должен содержать иные положения, определяющие особенности деятельности Конституционного собрания. Однако к настоящему моменту такого ФКЗ нет
Если предложенные изменения будут одобрены не менее чем 3/5 от общего числа членов Федсобрания, то на следующем этапе процесса пересмотра Конституции созывается Конституционное собрание. Оно должно быть созвано в соответствии со специальным федеральным конституционным законом (ФКЗ). Этот закон призван регламентировать собственно процедуру созыва, состав данного госоргана, должен содержать иные положения, определяющие особенности деятельности Конституционного собрания. Однако к настоящему моменту такого ФКЗ нет.
Этап 3. Принятие решения Конституционным собранием
Данный госорган по итогам рассмотрения конституционной инициативы должен принять одно из двух решений:
- старая КРФ не может быть изменена и должна остаться в действующей редакции;
- предлагаемые изменения одобряются и в соответствии с ними разрабатывается проект новой КРФ.
Этап 4. Принятие новой Конституции РФ
Проект КРФ считается принятым, если его поддержит не менее 2/3 от численности состава Конституционного собрания либо по итогам всенародного голосования (референдума).
Конституция считается принятой по итогам референдума, если за нее проголосовало более половины избирателей, пришедших на всенародное голосование. При этом референдум называют состоявшимся, если в нем участвовало более 50% всех лиц, обладающих избирательным правом на момент его проведения.
Фасадные конституции и их поправки
Во многих неконституциональных режимах, тем не менее, тоже есть конституции. Они могут служить разным целям — например, организовывать управление государством, то есть служить основным законом, не опираясь на общественный договор. В других случаях иметь конституцию оказывается полезно для международных отношений. Фасадные конституции встречаются в арабском мире, Африке, Латинской Америке.
В таких странах фиктивные конституции могут стать работающими, например, со сменой парламента — и наоборот. Проблема в том, что в этой ситуации поправки часто приводят к размыванию разделения властей и правовых основ в целом. Что еще хуже — обычно именно так и происходит. Некоторые исследователи называют эти процессы вики-конституционализмом, поскольку основной закон в подобных режимах переписывается с той же легкостью, что и статьи в Википедии.
Показательная история произошла в Гондурасе. По конституции 1982 года ограничение сроков правления президента было одним из самых строгих в мире. Президенту было запрещено избираться более чем на один срок (ни подряд, ни после перерыва). Изменить эту статью по конституции было нельзя. Более того, любой чиновник, который попытается изменить эти положения, должен быть отстранен от должности и не может возвращаться на госслужбу в течение десяти лет.
Президент Мануэль Селайя был избран в 2006 году, и сразу же предложил заменить конституцию 1982 года новой. Он организовал референдум, чтобы голосованием решить, нужно ли созывать конституционное собрание. Суд постановил, что таким образом менять конституцию нельзя, а оппоненты Селайи обвиняли его в желании изменить статью о президентских сроках.
Фото: Alex Wong / Getty Images
За два дня до референдума высшие военные чиновники забрали президента Селайю из его дома и посадили на самолет до Коста-Рики.
В стране под руководством временного правительства начался длительный кризис: протесты, нарушения прав человека, рост преступности. В 2015 году суд признал отстранение Селайи от должности законным. Но при этом признал неконституционной статью, которая ограничивала президентские сроки.
Неконституционные конституционные поправки
— идея о том, что даже те поправки, которые приняли по всем правилам процедуры, могут идти вразрез с конституцией. Например, вступать в конфликт по существу — то есть, не соответствовать содержанию и «духу» основного закона. Если конституцию меняют до такой степени, что она перестает походить сама на себя — например, если бы в США приняли поправку о запрете свободы слова, — то по сути она становится новой конституцией. А для ее принятия процедуры внесения поправок недостаточно — нужно перезаключать общественный договор.
Эксперты в области судебного надзора считают, что такие поправки можно признать неконституционными. Случай Гондураса интересен тем, что в нем такой была признана статья самой конституции, а не поправки к ней.
Гондурас — не исключение, а типичная ситуация. Вики-конституции часто переписываются в попытках консолидировать власть. Например, прямо сейчас в Зимбабве пытаются принять поправки, которые позволят президенту назначать вице-президента, ряд министров и судей верховного суда по своему усмотрению. Конституции Зимбабве всего семь лет, и в нее уже однажды вносили поправки.
Как меняют конституции
Очевидно, что с течением времени общественный договор устаревает — и тогда конституцию нужно менять. Но вопрос о том, каким образом должен быть устроен этот процесс, крайне сложный. Один из авторов американской Декларации независимости Томас Джефферсон , что конституцию нужно менять каждые 19 лет — за это время, по его подсчетам, обновлялась половина жителей, а значит, конституция уже не представляла их интересы. При этом сегодня внести поправки в конституцию США крайне трудно — даже 2% несогласных граждан может оказаться достаточно, чтобы поправки не прошли (но по более реалистичным расчетам, около 25% граждан могут заблокировать поправки). Все дело в пятой статье: по ней поправку сначала должны утвердить две трети обеих палат Конгресса, а потом ратифицировать три четверти штатов. В итоге с 1789 по 2019 год было предложено 11 770 поправок, из них принято — 27.
Похожая ситуация в Дании: там для внесения поправок за них сначала должно проголосовать большинство в парламенте, а после проведения выборов поправки снова должны набрать большинство уже в новом парламенте. После этого проводится референдум, на котором большинство граждан должно проголосовать за, причем участвовать в референдуме должно минимум 40% избирателей. С 1849 года — вступления конституции в силу — ее меняли всего три раза.
Свод законов шумерского царя Ур-Намму считается старейшей писаной конституцией в мире — возраст глиняных табличек превышает 4 тыс. лет
(Фото: Wikipedia)
Действительно, легкость внесения поправок в конституции может привести к плачевным последствиям. Так случилось с Веймарской республикой, чью конституцию историк Уильям Ширер самой либеральной и демократической в XX веке. 48 статья этого документа позволяла президенту вводить чрезвычайное положение и изменять законы без согласия Рейхстага. За время существования Веймарской республики (1919 — 1933 годы) президенты воспользовались этой статьей больше сотни раз — из способа справиться с чрезвычайным положением статья превратилась в инструмент для разрешения неудобных ситуаций.
После пожара в рейхстаге 27 февраля 1933 года президент издал указ, вновь воспользовавшись 48 статьей. За месяц до этого канцлером стал Адольф Гитлер, но ему не хватало большинства в Рейхстаге. Нацистская партия убедила президента, что пожар был началом коммунистической революции. Указ ограничивал личную свободу, свободу речи и прессы, право на собрания и приватность. Мандаты депутатов были аннулированы, после переизбрания нацистская партия получила большинство в Рейхстаге и смогла провести «Закон о защите народа и рейха», дававший Гитлеру диктаторские полномочия — при этом формально веймарская конституция продолжала действовать до свержения Третьего рейха. Похожую аферу провернули в Египте. Там закон о чрезвычайном положении действовал непрерывно с 1981 до 2012 года и стал одной из причин революции.
С другой стороны, менять конституции бывает необходимо, и во многих странах это рутинный процесс. Например, в Германии для принятия поправок нужны только голоса двух третей парламента. Однако в большинстве стран за изменения в конституции обычно либо дважды голосует парламент — до и после выборов, — либо после утверждения парламентом проводится референдум.
Конституционный строй
Сама по себе конституция — ничего больше, чем слова, записанные на бумаге. Конституционным государство становится тогда, когда общественный договор, зафиксированный в документе, действительно работает. Как это выглядит на практике:
-
Стабильность процедур. Основные законы, правила и процессы не могут постоянно и безосновательно меняться. Граждане должны знать, как работает управление в их стране — а значит, осознавать последствия своих действий. В неконституционных режимах граждане, включая высоких чиновников, часто могут не знать, как им придется вести себя завтра и «не придут ли за ними».
-
Подотчетность власти. В конституционных демократиях власти отчитываются перед гражданами через процедуры: выборы, определение государственных должностей, бюджетную ответственность, выборы об отстранении должностных лиц, референдумы. Подотчетность властей делает возможной ответственность граждан за действия своего правительства.
-
Разделение властей на региональные и федеральные, на законодательную, исполнительную и судебную ветви, создает систему сдержек и противовесов. Граждане могут влиять на проводимую политику, обращаясь в разные институты.
-
Прозрачность действий властей необходима, чтобы у граждан было достаточно информации для участия в управлении — например, через выборы. Без прозрачности невозможно обеспечить подотчетность власти — а значит, и ответственность граждан.
