Ответственность за нарушения порядка принятия бюджетных обязательств

Оглавление

Комментарии к ст. 72 БК РФ

Важным аспектом в процессе обеспечения государственных (муниципальных) нужд является финансирование государственных (муниципальных) закупок. Государственные нужды — это обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами РФ или субъектов РФ за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов, а также различных внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации (субъектов) в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (субъектов), для исполнения международных обязательств Российской Федерации. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Обеспечивая государственные (муниципальные) нужды, государство (муниципальное образование) производит размещение заказов для поставки соответствующих товаров (работ, услуг). Порядок размещения данных заказов регламентируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В соответствии со ст. 10 указанного Федерального закона размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, — без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Заказ признается размещенным со дня заключения государственного или муниципального контракта. Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, когда предметом таких контрактов являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более трех лет (одного года — в случае утверждения закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (решения о местном бюджете) на очередной финансовый год). Такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, на срок реализации указанных программ (проектов). Государственная программа вооружений утверждается Президентом Российской Федерации.

Статья 72. Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд

1. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

2. Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

3. Государственные контракты, предметом которых является поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели указанной программой, на срок ее реализации.

Государственные (муниципальные) контракты, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели решениями о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности, принимаемыми в соответствии со статьей 79 настоящего Кодекса, на срок реализации указанных решений.

Иные государственные контракты, заключаемые от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальные контракты, заключаемые от имени муниципального образования, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, могут заключаться в случаях, предусмотренных соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального образования, в пределах средств и на сроки, которые установлены указанными актами, а также в соответствии с иными решениями Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования, принимаемыми в порядке, определяемом соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Государственные контракты, предметом которых является поставка товаров на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, предусматривающие встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения, могут заключаться в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в пределах средств, предусмотренных на соответствующие цели государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемыми в порядке, определяемом соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственные или муниципальные заказчики вправе заключать государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку).

Основные блоки кодекса

Данный документ разделён на 5 частей, 10 разделов и 30 глав. Это говорит о том, что кодекс содержит большое количество информации, разделённой на множество крупных и мелких блоков. Такая насыщенность продиктована необходимостью унификации процесса для обеспечения принципов непрерывности формирования, обеспечения и выполнения бюджетов любых иерархических уровней.

Всю информацию, сконцентрированную в Бюджетном кодексе РФ, можно объединить в следующие информационные блоки.

Бюджетная система, её характеристики и принципы функционирования. Иерархия системы формируется по принципам единства, самостоятельности, равенства, сбалансированности, совокупного покрытия расходов, прозрачности, достоверности и адресности (ст. 28 БК).
Доходы. Общий перечень доходов бюджетов любого уровня универсален. Однако каждый иерархический уровень формирует свою доходную часть из доминирующих поступлений. Такое сочетание унифицированности и специфичности связано с тем, что на каждом уровне существуют свои налоговые и не налоговые поступления, которые и создают специфику.
Расходы. Эта часть процесса осуществляется в плановом порядке и в соответствии с расходными обязательствами данного бюджетного иерарха (ст. 65 и ).
Сбалансированность. Этот блок раскрывается с помощью нормативов, посвящённых дефициту бюджета (Глава 13), использованию доходов от нефтегазовой сферы экономики, регулированию внутреннего и внешнего долга, межбюджетным трансфертам.
Бюджетный процесс. Это непрерывная цепь действий уполномоченных лиц, которые участвуют в формировании проекта, его утверждения, а так же учёта, исполнения и контроля бюджета как закона. Участниками этого процесса являются персоналии, наделённые соответствующими полномочиями (президент, главы исполнительных и законодательных органов власти), Центробанк, органы финконтроля, распорядители, администраторы и получатели средств (ст. 152 БК РФ).
Проекты. Это первая стадия процесса, которая напрямую зависит от того, как был сформирован и выполнен бюджет предыдущего финансового года. Такая зависимость основана на главном принципе составления проекта – учёте прогноза социально-экономического развития страны и конкретного территориального образования (ст. 169).
Исполнение. Оно осуществляется с помощью кассового плана и сводной бюджетной росписи (ст. 215.1). Кассовый план выполняет функцию каркаса выполнения бюджета. В нём определяется максимально допустимый объём средств, которые используются для финансовых операций (ст. 217.1).
Финансовый контроль. БК РФ предусматривает четыре вида такого контроля – предварительный, последующий, внутренний и внешний. Каждый вид реализуется уполномоченными органами на данном уровне бюджета (ст. 265).
Нарушения и принуждения. Бюджет страны и её структурных частей – это закон, обязательный к выполнению на всех уровнях государственной и муниципальной власти. Не стоит путать два понятия – наказание и принуждение. Первое предусмотрено за правонарушения или преступления в бюджетной сфере. Второе представляет собой меры по обязательным переводам, взысканиям, пеням и прочим процедурам, необходимость которых возникла после обнаружения нарушений.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ построен в соответствии с логикой от общего к частному и от основных процессов формирования и исполнения к контролю и выявлению нарушений в данной сфере.

Комментарий к статье 34 БК РФ

Комментируемая статья раскрывает суть принципа эффективности использования бюджетных средств.

В пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

«Судебная практика»
В Постановлении ФАС Поволжского округа от 15.02.2011 N А57-6538/2010, суд, руководствуясь статьей 34 БК РФ, пришел к выводу о том, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 04.06.2014 N А10-1509/2013 суд отказал комитету по образованию муниципального образования в удовлетворении заявления о признании недействительным представления министерства финансов субъекта РФ о ненадлежащем исполнении бюджета. Суд, учитывая, что при использовании определенного бюджетом объема средств комитет мог бы достигнуть лучшего результата при установке оконных блоков в муниципальных образовательных учреждениях по значительно меньшей стоимости, согласился с позицией судов нижестоящих инстанций, которые признали доказанным министерством нарушение комитетом статьи 34 БК РФ.

Как отметил суд в Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2014 N А45-21545/2013, принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Исходя из изложенного, суд согласился с позицией о том, что возбуждение процедуры банкротства при наличии финансирования процедур банкротства должника только за счет бюджетных средств, в отсутствие вероятности обнаружения имущества, позволяющего погасить кредиторскую задолженность, не отвечает задачам и смыслу производства по делу о банкротстве должника, а также влечет необоснованное расходование бюджетных средств.

Комментарий к статье 34 БК РФ

В соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ, содержание принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств уточнено с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов.

Целью Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 (в соответствии с данной Концепцией и разрабатывался законопроект, принятый в качестве Закона 2007 г. N 63-ФЗ), являлось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управление ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управление результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики

Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни

Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Бюджетная система

Вторая часть кодекса, состоящая из трёх глав, целиком посвящена устройству бюджетной системы государства российского. Это не констатация факта, а законом установленная и закреплённая норма. Изменения бюджетной системы в этом случае возможно только после осуществления процедуры внесения изменений в данный кодекс.

Бюджетная система страны построена по принципу иерархии территориального деления. Она слагается из бюджетов федерального, субъектного и местного уровней. Соответственно устроена и правовая форма бюджетов разного уровня (ст. 11). Каждый бюджет утверждаются в виде законов федерального, регионального и муниципального уровней.

Для целей контроля вводится единая бюджетная классификация (Глава 4 БК РФ). Она основана на делении по принципам доходов, расходов, особенностей финансирования в условиях дефицита, операций управления (ст. 19). Для идентификации этих категорий вводятся коды, в которых зашифрованы (ст. 20, , , 23.1):

виды и другие категории доходов;
администраторы доходов, расходов и финансирования дефицитов;
распорядители средств;
категории расходов;
источники финансирования дефицитов;
операции сектора бюджетного госуправления.

С помощью такой классификации и кодирования создаётся единая система формирования бюджета, управления его динамикой, контроля доходной и расходной части. В конечном итоге всё бюджетное законодательство страны создаёт основу для поддержания баланса доходов и расходов, которые и формирует бюджет.

Другой комментарий к статье 72 Бюджетного Кодекса РФ

Интервал между принятием бюджетного обязательства и последующим доведением соответствующего лимита бюджетных обязательств.

Иногда получатель бюджетных средств принимаемый бюджетное обязательство заранее, за несколько дней до доведения до него соответствующего лимита бюджетных обязательств. Может ли данный фактор служить основанием неприменения ст. 15.15.10 КоАП РФ? Нет, поскольку суды исходят из наличия самого факта принятия бюджетных обязательств сверх лимита бюджетных обязательств.

Например, Магаданский областной суд в Решении от 29.01.2018 № 12-459/2017 рассмотрел ситуацию, когда Минприроды Магаданской области были приняты бюджетные обязательства по предоставлению муниципальному образованию субсидии за счет средств федерального бюджета на осуществление реконструкции и капитального строительства гидротехнических сооружений в сумме 119 212 000 руб. по ЦС 1731050160 ВР 522, несмотря на отсутствие лимита бюджетных обязательств по ЦС 1731050160 ВР 522, которые были доведены до министерства расходным расписанием только через восемь дней после принятия министерством бюджетных обязательств.

Малозначительность правонарушения.

Статья 2.9 КоАП РФ предусматривает возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения. Критерии оценки малозначительности административного правонарушения в данном кодексе не установлены.

Из арбитражной практики, касающейся признания правонарушения по ст. 15.15.10 КоАП РФ малозначительным, следует, что нужно руководствоваться разъяснениями высших арбитражных судов, которые мы приведем ниже.

Пункт 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъясняет, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба не свидетельствуют о малозначительности правонарушения, поскольку в силу КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

В пункте 21 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

При этом некоторые административные правонарушения ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения.

Из вышеприведенного следует, что категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из конкретных обстоятельств совершенного правонарушения. Поэтому у судебных инстанций складывается неоднозначное отношение к понятию малозначительности правонарушения по ст. 15.15.10 КоАП РФ. Приведем примеры их позиций.

Нарушение малозначительно.

Верховный суд Республики Хакасия в Решении от 07.03.2018 № 7р-52/2018 признал правомерными освобождение виновного лица от административной ответственности ввиду малозначительности деяния и ограничение устным замечанием, исходя из следующего:

степень нарушения охраняемых общественных отношений незначительна;
должностное лицо к административной ответственности привлекалось впервые;
не было существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, лишь формально содержались признаки состава административного правонарушения.

Верховный суд Республики Марий Эл в Решении от 12.01.2018 № 7р-9/2018 признал нарушение малозначительным и прекратил производство на основании следующего:

к административной ответственности лицо привлекается впервые;
отсутствуют обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
не причинен ущерб бюджету, общественным и государственным интересам;
не причинено существенного вреда интересам граждан, общества и государства.

Нарушение не признается малозначительным.

Магаданский областной суд в Решении от 29.01.2018 № 12-459/2017 не признал правонарушение по ст. 15.15.10 КоАП РФ малозначительным, поскольку в рассматриваемом деле правонарушение направлено против финансовой дисциплины и несет существенную угрозу охраняемым общественным отношениям, которая заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении лица к исполнению возложенных на него обязанностей по соблюдению требований бюджетного законодательства.

Верховный суд Республики Дагестан в решениях от 21.06.2017 № 21-341/2017, от 05.05.2017 № 21-219/2017 посчитал, что оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ нет, поскольку правонарушение направлено на реализацию единой государственной бюджетной политики и влияет на устойчивость бюджетной системы РФ в целом, что имеет повышенное общественное значение.

Аналогичный вывод сделал Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики в Решении от 06.03.2018 № 7-9/2018.

Таким образом, виновное лицо, зная доводы, на которые суды обращают внимание, может привести их для того, чтобы возросли шансы на признание судом правонарушения малозначительным

Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств

Комментарии к ст. 72 БК РФ

Статья 72. Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд

Основные блоки кодекса

Комментарий к статье 34 БК РФ

Комментарий к статье 34 БК РФ

Бюджетная система

Другой комментарий к статье 72 Бюджетного Кодекса РФ

Интервал между принятием бюджетного обязательства и последующим доведением соответствующего лимита бюджетных обязательств.

Малозначительность правонарушения.

Нарушение малозначительно.

Нарушение не признается малозначительным.

Похожие записи: