Оглавление
Кое-что из чужих открытий
Зарубежный опыт показывает, что возможна государственная стратегия промышленной политики по опыту ее эволюции в сфере железных дорог в США, Франции и Великобритании в период 1825–1900 годов. Суть такой политики основана на ряде эмпирических наблюдений. Так, на протяжении XIX века суверенные государства создавали институты для организации хозяйственной жизни, подобные структурам, организующим политическую жизнь.
В политике США суверенитетом наделялись независимые местные правительства (штаты), подчинявшиеся относительно слабой федеральной власти, представленной преимущественно судебной системой. В промышленной политике страны хозяйственная независимость в первую очередь предоставлялась правительствам местных сообществ, которые активно содействовали экономическому развитию, и во вторую очередь – системе федерального арбитража, что позволяло правительству выступать в роли рефери на свободном рынке.
Во Франции политическим суверенитетом наделялось централизованное государство как единственная сила, способная поддерживать порядок и обеспечивать единство нации. Следуя той же логике, промышленная политика Франции предоставляла государству хозяйственную независимость: считалось, что только управление из центра может создать хозяйственный порядок и обеспечить достижение экономических целей нации.
В Великобритании политический суверенитет получал каждый представитель высшего класса, которому гарантировалась юридическая защита от других представителей его класса, королевской власти и государственной бюрократии. Промышленная политика предоставляла независимость отдельным фирмам – вначале посредством laissez-faire (политики невмешательства), а впоследствии активно защищая фирмы от вмешательства и рыночных, и политических сил.
Промышленная политика каждой из стран имела свою стратегию. Так, промышленная политика США, ориентированная на защиту экономических свобод, на пороге XX века стремилась предотвратить любые ограничения свободы торговли и насаждала ценовую конкуренцию. Стратегии промышленной политики в США поддерживают рынок и тем самым укрепляют уверенность политиков в том, что неограниченная конкуренция способна обеспечить процветание практически любой отрасли.
Совсем по-другому было во Франции. Система промышленной политики, сложившаяся к концу XIX века, подразумевала управление развитием ключевых производственных и инфраструктурных секторов. Считалось, что только государство в силах защитить прогресс от действий предпринимателей. В основе французской политики лежало представление о том, что класс экспертов-технократов справится с управлением хозяйством лучше, чем «неразумная» рука рынка.
В каждой стране промышленная политика создавалась для того, чтобы стимулировать в промышленности именно те процессы, которые в сфере политики рассматривались как необходимые для поддержания порядка. Также в каждой стране и промышленная культура развивалась по образцу политической культуры.
За последние сто с лишним лет национальные государства существенно изменились. Современные промышленные стратегии наследуют характер политических институтов не только потому, что существующий государственный строй рассматривается как причина и основание для экономического роста, но и потому, что хозяйственные институты создаются на основе общих представлений о целях и средствах, заложенных в политической культуре.
Однако не так сложилась промышленная политика в России, где пока отсутствует должная политическая культура, состоящая в поддержании как государственной, так и рыночной практики. Политика России не ориентирована на реализацию промышленной стратегии развития: в ней отсутствуют такие ключевые элементы, как развитие эффективной общественной инфраструктуры, ориентированной на сокращение затрат, на повышение эффективности и конкурентоспособности производства, непрерывного совершенствования промышленности, недостаточный акцент на технологическое и инвестиционное развитие.
В реальной промышленной политике России необходимо вместе с государственной поддержкой существенно расширить инструменты трансфера технологий, сконцентрированных главным образом на высокотехнологичных предприятиях ОПК и крайне слабо используемых на предприятиях гражданских отраслей промышленности.
Владимир Пименов, профессор РЭУ им. Г. В. Плеханова
Газета «Военно-промышленный курьер», опубликовано в выпуске № 1 (864) за 12 января 2021 года
Связь промышленности с нацпроектами
Одним из приоритетов обновленного правительства Михаила Мишустина в текущем году становится стимулирование технологического развития экономики. Речь должна идти о широкой инфраструктурной политике, учитывающей условия сложной организационной структуры экономики всей страны.
Национальные проекты в целом направлены на развитие самой модели экономики страны, отвечающей системным требованиям информационного общества – Индустрии 4.0, охватывающей все стороны его развития.
“ Использование военных предприятий для выпуска гражданской продукции в России ведется с петровских времен, а во времена СССР на военные нужды прямо или косвенно работало до 80 процентов машиностроения страны ”
Непосредственное воздействие всех национальных проектов на промышленность не прослеживается, вместе с тем каждый национальный проект так или иначе ориентирован на поддержку или развитие определенной сферы экономики страны.
Так, до обнуления президентом Путиным национальных проектов указом № 474 от 21.07.2020 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» они были выделены по трем направлениям: человеческий капитал – развитие таких сфер, как здравоохранение, образование, демография и культура; комфортная среда – безопасность и качество дорог, жилье и экология; экономический рост – наука, малое и среднее предпринимательство, цифровая экономика, производительность труда, экспорт и некоторые другие сферы.
В этой связи для развития экономики страны в целом необходима стратегия как инструмент системного структурного преобразования и коренного реформирования всей производственной инфраструктуры. В ее рамках необходимо проработать взаимодействие межотраслевых и межрегиональных сил, призванных осуществлять координационные функции управления. Инструментом такого управления и становится стратегия, которая должна выстраивать отношения власти и бизнеса по развитию и укреплению институтов современной рыночной экономики.
Импортозамещение или политика стимулирования экспорта и конкуренции?
Импортозамещение характеризуется защитой отечественных товаропроизводителей от внешней конкуренции путем применения тарифных и нетарифных мер защиты от импорта, предоставления субсидий, льготного кредитования и налогообложения и так далее. Именно такой подход к индустриальной политике используется в Казахстане, начиная с 2008 года по сегодняшний день.
Однако международные исследования показывают, что хотя политика импортозамещения может создать рабочие места в краткосрочной перспективе (поскольку отечественные производители заменяют иностранных производителей), в долгосрочной перспективе такая политика приводит к более низкому росту ВВП и создает постепенное замедление технологического прогресса и конкурентоспособности в экономике страны. Особенно это касается стран с небольшим внутренним рынком, как в Казахстане.
Когда «Самрук-Казына» начнет работать по стандартам ОЭСР?
В первой версии Стратегии 2003-2015 хорошо и подробно говорилось о большой разнице между импортозамещающей и экспортоориентированной промышленной политике. Приведу несколько цитат из стратегии.
«В исторической ретроспективе страны как Латинской Америки, так и Восточной Азии прошли через этапы импортозамещения и экспортной ориентации. Особенностью является то, что восточноазиатские страны на определенном этапе отказались от политики импортозамещения и перешли к политике поощрения экспорта, в то время как страны Латинской Америки сохранили акцент на импортозамещении.
С точки зрения экономической теории успех экспортоориентированной политики имеет объяснение: исчерпав потенциал своих внутренних рынков, страны были вынуждены начать освоение внешних рынков, чтобы не остановить процесс своего экономического развития.
Необходимо отметить, что страны Латинской Америки, поощряя импортозамещение, создали отрасли, которые основывались не на реальной конкурентоспособности, а на возведенных административных и тарифных барьерах. Окрепнув, эти отрасли направляли ресурсы на лоббирование своих интересов через государство в целях дальнейшего сохранения политики импортозамещения вместо модернизации и увеличения продуктивности. В результате ресурсы распределялись неэффективно и национальные экономики проигрывали в международной конкуренции».
Господдержка экспортной ориентации отечественных производителей предполагает полное отсутствие государственных мер по их защите от внешней конкуренции и отсутствие прямого субсидирования бизнеса. Такой подход заставляет отечественных производителей осознать, что единственным источником их выживания является удовлетворение потребностей клиентов, а не получение государственных субсидий и защиты от внешней конкуренции.
Ярким примером недостатков политики импортозамещения в Казахстане является наше автомобилестроение, которое прежде всего выживает благодаря государственной защите внутреннего рынка от импорта иностранных авто за счет высокого утилизационного сбора. Защита отечественных производителей от внешней конкуренции позволяет им поднять свои цены на собранные в Казахстане иностранные автомобили и иметь большую прибыль без улучшения конкурентоспобности и страха снижения спроса.
Помимо этого, эти производства получают прямую госпомощь в виде инвестиционных субсидий, льготных кредитов, налоговых преференций, льготного предоставление земельных участков и инфраструктуры, льготного государственного закупа отечественной продукции и так далее. Например, недавно в прессе появилась информация, что МИИР хочет вернуть у «Азия Авто» государственные льготы на сумму 176 млрд тенге из-за того, что компания не выполнила соглашение по локализации автосборочного производства. Государство могло бы потратить эти деньги с гораздо большей пользой для общества.
Государство не должно замещать собой рынок и частное предпринимательство
Подавляющая часть международных экономических исследований говорит о том, что прорывы в технологическом и инновационном развитии страны достигаются только благодаря развитым частному сектору и рыночным отношениям. Частный бизнес динамичен и предприимчив, ориентирован на эффективность и инновации и не боится рисковать, в то время как государство часто действует неуклюже, неэффективно и даже реакционно и сдерживает частную инициативу. Утверждается, что именно частное предпринимательство вносит вклад в рост и диверсификацию экономики и в снижение бедности путем усиления конкуренции, внедрения инноваций и новых технологий, наращивания производственного потенциала и эффективности и создания достойных рабочих мест.
Изначально Стратегия 2003-2015 практически полностью совпадала с таким походом. В ней, в частности, говорилось: «под индустриальной политикой понимается комплекс мер, посредством которых государство создает благоприятные условия и оказывает поддержку предпринимательству для формирования конкурентоспособной и эффективной национальной промышленности».
Главной задачей в первой версии стратегии было «создание предпринимательского климата, структуры и содержание общественных институтов, которые будут стимулировать частный сектор и совершенствовать конкурентное преимущество, осваивать элементы в цепочке добавленных стоимостей в конкретных производствах, добиваясь наибольшей добавленной стоимости».
По поводу замещения рынка государством в этом документе говорилось: «этот подход связан с попытками правительства полностью вытеснить рынок. Чтобы придать импульс промышленному росту, государства поддаются соблазну подменить рыночные оценки информацией и оценками, генерируемыми в государственном секторе. Эти усилия редко приносят плоды».
В 2008 Стратегия 2003-2015 была кардинально пересмотрена и начался переход промышленной политики от рыночных подходов к командно-административным методам. В ГПФИИР 2010-2014 был окончательно зафиксирован государственный командно-административный подход по индустриализации страны. В этой программе уже не шла речь о создании благоприятных условий и оказании поддержки частному предпринимательству (прежде всего это касается МСБ). Вместо этого в ней говорилось:
«Основным приоритетом политики форсированной индустриализации станет реализация крупных инвестиционных проектов в традиционных секторах экономики, с мультипликацией новых бизнес-возможностей для малого и среднего бизнеса через целенаправленное развитие казахстанского содержания. Инициаторами продвижения крупных проектов станут ФНБ «Самрук-Казына», системообразующие компании топливно-энергетического и металлургического секторов экономики, а также стратегические иностранные инвесторы».
Таким образом в ГПФИИР 2010-2014 закладывалось, что инициаторами индустриализации станут: правительство, госкомпании и крупнейшие финансово-промышленные группы Казахстана. Помимо этого, государство вместо рынка определило приоритетные сектора экономики и «прорывные» проекты. Все эти «приоритеты» государство поддерживало и до сих пор поддерживает за счет мер, которые искажают рыночные отношения. К ним относятся защита от внешней конкуренции, выдача дешевых кредитов, налоговые льготы, прямые субсидии и так далее.
Такой подход практически сразу же провалился. В Казахстане было и есть много крупных индустриальных проектов, инициированных и управляемых государством, которые с треском провалились или имеют проблемы. Недавно я приводил пример крупного государственного проекта по строительству большого интегрированного газохимического комплекса в Атырауской области стоимостью $11,1 млрд.
В текущей программе (ГПИИР 2020-2024) уже гораздо больше говорится развитии частого предпринимательства в промышленности. В частности, первой задачей программы является «углубление индустриализации путем повышения потенциала индустриального предпринимательства». Однако программа не предлагает перехода от командно-административных к рыночным подходам в промышленной политике. А ноябрьский проект закона «О промышленной политике» еще больше усиливает замещение рынка государством.
Статья 21. Формирование и реализация промышленной политики в оборонно-промышленном комплексе
1. Формирование и реализация промышленной политики в оборонно-промышленном комплексе осуществляются в соответствии с целями, задачами и приоритетными направлениями, определенными основами государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса, утверждаемыми Президентом Российской Федерации на десятилетний период и дальнейшую перспективу, и законодательством Российской Федерации в области обороны.
2. Состав оборонно-промышленного комплекса определяется сводным реестром организаций оборонно-промышленного комплекса, который формируется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Ведение сводного реестра организаций оборонно-промышленного комплекса осуществляется уполномоченным органом.
3. Основными задачами формирования и реализации промышленной политики в оборонно-промышленном комплексе являются:
1) создание эффективной системы управления деятельностью организаций оборонно-промышленного комплекса в сфере промышленности;
2) превращение производственно-технологического потенциала организаций оборонно-промышленного комплекса в эффективный инновационный ресурс, обеспечивающий создание современных комплексов вооружения, военной и специальной техники в интересах укрепления обороноспособности страны и безопасности государства, реализацию преимущества Российской Федерации в условиях конкуренции и сохранение позиций на российском и мировом рынках высокотехнологичной промышленной продукции.
4. Приоритетными направлениями формирования и реализации промышленной политики в оборонно-промышленном комплексе являются:
1) обеспечение оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов современными комплексами вооружения, военной и специальной техники;
2) формирование в оборонно-промышленном комплексе научно-технического задела и осуществление технологической модернизации организаций оборонно-промышленного комплекса в целях повышения качества и конкурентоспособности промышленной продукции;
3) совершенствование системы управления организациями оборонно-промышленного комплекса, в том числе путем создания интегрированных структур оборонно-промышленного комплекса;
4) обеспечение инновационного развития оборонно-промышленного комплекса, развитие международного сотрудничества в сфере промышленности;
5) развитие кадрового потенциала организаций оборонно-промышленного комплекса;
6) информационно-аналитическое обеспечение функционирования организаций оборонно-промышленного комплекса;
7) обеспечение безопасности функционирования организаций оборонно-промышленного комплекса;
8) развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в части разработки и создания инновационных технологий и производства высокотехнологичной продукции военного, специального и двойного назначения.
5. В целях оценки эффективности формирования и реализации промышленной политики в оборонно-промышленном комплексе уполномоченный орган совместно с уполномоченным органом управления использованием атомной энергии ежегодно проводит комплексную оценку состояния организаций оборонно-промышленного комплекса и динамики их развития.
6. Перечень информации о результатах осуществления деятельности в сфере промышленности организациями оборонно-промышленного комплекса, поступающей в государственную информационную систему промышленности, определяется с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне.
7. На дочерние акционерные общества головных организаций интегрированных структур оборонно-промышленного комплекса, сто процентов акций которых находится в собственности Российской Федерации, и их дочерние акционерные общества не распространяются правила, установленные абзацем вторым пункта 6 статьи 98 Гражданского кодекса Российской Федерации и абзацем вторым пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
ОПК – оружие или велосипеды
Президентом перед предприятиями ОПК поставлена задача по завершении Госпрограммы вооружения (ГПВ-2020) существенно расширить производство гражданской продукции: к 2025 году – до 30 процентов, к 2030-му – до 50 (для справки – на конец 2020 года средний уровень выпуска гражданской продукции по предприятиям ОПК составляет около 17%). На период как минимум до 2030 года для предприятий ОПК диверсификация становится стратегией развития, которая поддерживается серьезным банковским сопровождением по реализации высокотехнологичной гражданской продукции со стороны ПАО «Промсвязьбанк».
Эта стратегия предусматривает эффективное использование высоких технологий военного и двойного назначения оборонных предприятий для создания наукоемкой и конкурентоспособной гражданской продукции как на отечественном, так и на мировом рынке. Вместе с тем диверсификация выступает также фактором обеспечения устойчивости оборонных предприятий при колебаниях государственного оборонного заказа.
По сути речь должна идти о развитии высокотехнологичных оборонно ориентированных предприятий при их переходе на современные бизнес-модели, особенностью которых является не только использование технологий двойного назначения, но что особенно важно при диверсификации – необходимость их адаптации к рыночной среде. Речь о решении важнейшей государственной задачи – эффективного использования высокого научно-технического потенциала оборонных отраслей как инициирующего импульса для развития всей экономики страны
Вместе с тем столь глубокую диверсификацию предприятий ОПК (до 50%) на ближайший десятилетний период не следует рассматривать как долгосрочную базовую модель производства высокотехнологичной гражданской продукции. Использование военных (оборонных) предприятий для выпуска гражданской продукции в России ведется с петровских времен, а во времена СССР оборонно-промышленный комплекс практически подчинил своим интересам все отрасли производства группы «А»: на военные нужды прямо или косвенно работало до 80 процентов машиностроения страны.
В то же время, как показывает практика, только треть технологий и материалов военно-промышленного комплекса может экономически эффективно применяться в гражданской промышленности. Тем не менее с целью более эффективного использования научно-технического и производственно-технологического потенциала оборонных предприятий при выпуске гражданской продукции в 1988 году в состав ОПК было передано 240 предприятий легкой, пищевой и медицинской промышленности. Намечалось через пять лет производить на военных предприятиях более четырех тысяч наименований товаров широкого потребления. Общий объем гражданской продукции на предприятиях ОПК должен был увеличиться с 40 процентов в 1985 году до 60 процентов в 1991-м.
Во времена позднего Советского Союза основная тенденция понималась однозначно: высокотехнологичная гражданская продукция, как правило, должна производиться на предприятиях ОПК. А уже в российский период, с начала 90-х годов считалось, что именно оборонно-промышленный комплекс должен стать локомотивом развития всей экономики страны. Но эта концепция вряд ли приемлема для такой страны, как Россия, которая не может не иметь национальной высокотехнологичной промышленной базы, в том числе включающей потенциал оборонно-промышленного комплекса. И в такой модели ОПК должен не оставаться локомотивом, который тащит экономику страны, а взять на себя роль своеобразного генератора, заряжающего экономику высокими технологиями. Необходимо расширять трансфер этих высоких технологий от предприятий ОПК в гражданский сектор.
Ищем драйвер для экономики
Промышленное производство пока не служит драйвером роста отечественной экономики. Да такая задача по сути и не вписывается в контекст закона о промышленной политике, а определяется лишь мерами, «направленными на поддержание промышленного потенциала Российской Федерации, обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции» (статья 3, п. 1 федерального закона № 488-ФЗ).
Справедливости ради следует отметить достаточно эффективное развертывание в середине 2020 года целого ряда производственных площадок, оснащенных современным медицинским оборудованием по лечению заболевших COVID-19. Так, в составе госкорпорации «Ростех» холдинг «Швабе» стал единственным поставщиком автоматизированных бесконтактных тепловизоров, выявляющих людей с повышенной температурой на пунктах пропуска и досмотра.
По существу данный закон трактует промышленную политику крайне узко, ограничиваясь целями, задачами и принципами развития собственно производственно-технологической базы национальной экономики и мерами ее поддержки. Единственным практически значимым инструментом в этот шестилетний период явился государственный Фонд развития промышленности, обеспечивающий поддержку по разработке и реализации высокоэффективных проектов.
Промышленная политика не должна ограничиваться лишь собственно промышленностью – производственной базой, обрабатывающим производством, добывающими отраслями, созданием высокотехнологичной продукции. Промышленную политику следует понимать значительно шире – как средство и инструмент модернизации всей инфраструктуры экономики страны. И такими инструментами становятся национальные проекты.
